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民办学校和私立医院的不动产抵押问题辨析
发表时间:2018/12/12    浏览次数:246

在计划经济时代,学校、医院等大多属于国家投资,为保证人民群众就医上学,这部分资产不能做抵押是有道理的。但随着改革的不断深入,学校、幼儿园、医院等设施不再是全由国家开办或者是已经具有了“非公益性”因素,在一定程度上,民营资本投资已占有很大比例,那么它们的不动产可否抵押融资?或是企业等民事主体将不动产出租给民办学校或私立医疗机构后,可否用这些出租的不动产抵押融资,并办理相应的抵押登记呢?

 

民办学校、私立医院的公益设施不得抵押。

《担保法》第9条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”其第37条规定,下列财产不得抵押,其中第三款规定了“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医院卫生设施和其他社会公益设施”。

《物权法》起草过程中,很多人对上述《担保法》的规定提出异议,认为民办学校、私立医院大多是民营资本投入,融资需求大,但又没有教育或医疗设施以外的财产用于抵押融资担保,这就导致民办学校和私立医院要获得金融机构的贷款是十分困难的,直接影响民办学校和私立医院的持续健康发展,也会在一定程度上影响民营资本进入该领域,最终损害我国民间教育及医疗事业的发展。因此,建议民办学校、私立医院的教育及医疗等公益设施可以用于抵押。但《物权法》起草者认为,无论是公办的还是民办的学校,它都具有教书育人、传播文化等社会公益目的。《民办教育促进法》第3条规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”因此,民办学校的房地产不得用于抵押。同样,无论是公立的还是私立的医院,它都是为了保证公众健康而设立的,都具有救死扶伤、治病救人等社会公益目的,也是一种公益事业。《医疗机构管理条例》第3条规定:“医疗机构以救死扶伤,防病治病,为公民的健康服务为宗旨。”如果允许学校以教育设施抵押,或是允许医院以医疗设施抵押,一旦抵押失败,为了实现抵押权,就可能会造成学生失学、影响群众治病等情况,从而危及社会公共利益。

因此,《物权法》重申了《担保法》上的规定。《物权法》第184条规定,下列财产不得抵押,其中第三款规定了“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”。民办学校、私立医院也具有公益性,它们的不动产等公益设施不得抵押。

住房与城乡建设部曾于2009年11月9日向全国人大常委会法制工作委员会请示,私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押(建法函【2009】264号)。2009年12月1日,全国人大常委会法制工作委员会明确回复:私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院,只是投资渠道上不同,其公益属性是一样的,私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施,按照《物权法》第184条规定,不得抵押(参见法工办发【2009】231号)。

目前,司法判例也多持上述观点。例如,2015年,最高人民法院在一个终审判决中认为,“玛拉沁医院虽为私人所有的营利性医疗机构,相较于公办医疗机构,仅是投资渠道上的不同,并不能否定其公益属性,私立医院中的医疗卫生设施仍属于社会公益设施”。因而,根据上述法律规定,最高法认定玛拉沁医院为邢某的借款提供担保的财产属依法不得抵押的财产。由此,周某某与玛拉沁医院签订的《抵押合同》为无效合同(参见最高人民法院【2015】民一终字第240号)。


学校、医院以公益设施以外的财产为自身债务设定抵押有效。 

无论是民营医院还是国家兴建的医院,其医疗卫生设施均具有救死扶伤、维护人民群众身心健康的公益目的。因此,《物权法》规定,学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。

考虑到医院在建设发展中同样存在着借贷融资的问题,最高人民法院于2000年12月公布施行的《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第53条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。”该规定与前述《物权法》第184条规定不相抵触,仍然是人民法院处理抵押担保纠纷的法律依据。但是,根据上述法律和司法解释的规定,目前人民法院认定有效的抵押仅限于医院以医疗卫生设施或学校的教育设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定的抵押。比如,民办学校、私立医院以其公益设施以外的商业用房(如临街铺面等)为自身债务设定抵押是可以的,登记机构也可以办理相应的抵押登记。

在登记实务中,有的私立医院把其门诊大楼用于抵押融资,认为门诊大楼不同于住院部,不属于公益设施,并在登记机构办理了相应的抵押登记。笔者认为,医院的门诊大楼也属于医疗卫生设施,显然具有公益属性,登记机构不能为其办理抵押融资登记。


企业等民事主体将不动产出租给民办学校或私立医疗机构后,可以用这些出租的不动产办理抵押。

目前,很多民办学校或是私立医院自身并无不动产等设施,而是采取租赁他人不动产的方式开办学校或医院。显然,这些民办学校或私立医院作为承租方,并不拥有这些租赁不动产的所有权,是不能用这些租赁不动产进行抵押的。

但是作为出租方,是否可以用这些已租给民办学校或私立医院的不动产进行抵押融资呢?比如,企业等民事主体将不动产出租给学校或医疗机构后,又将这些不动产用于抵押融资,并要求登记机构办理相应的抵押登记。从登记实务而言,一般的抵押登记,不用去现场,只有在建工程抵押,登记机构才应当实地查看。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第16条的规定,针对在建建筑物抵押权登记,登记机构应当实地查看,主要查看抵押的在建建筑物坐落及其建造等情况。在一般抵押登记中,登记机构由于不去现场,并不清楚这些抵押的不动产是否正用于学校或医疗用途。因此,对于登记机构而言,此种情形就是一个常规普通的抵押登记,没有疑虑。

不过在登记实务中,很多登记机构是了解这些不动产的所有权是企业等民事主体的,只是目前正出租用于学校医疗等用途。登记机构知晓上述情况,主要源于银行等金融机构提供的评估报告,评估报告中有这些不动产用于学校医疗等用途的描述。按照《物权法》第13条的规定,登记机构不得要求对不动产进行评估。在登记实务中,评估报告确实不是登记必备法定要件,但银行等金融机构往往会主动将其作为要件一并提供。如此,登记机构即知晓抵押的不动产正用于学校医疗等用途。那么,此种情形下,还可以办理抵押登记吗?这是当前令很多登记机构十分困惑的问题。

《城市房地产抵押管理办法》第8条规定:“下列房地产不得设定抵押:(一)权属有争议的房地产;(二)用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产;(三)列入文物保护的建筑物和有重要纪念意义的其他建筑物;(四)已依法公告列入拆迁范围的房地文;(五)被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产;(六)依法不得抵押的其他房地产。”其中第2款规定 “用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产不得抵押。”因此,一些登记机构即认为,企业等民事主体将不动产出租给学校医疗机构后,虽然这些不动产的所有权仍然属于作为出租方的企业等民事主体,但现正用于教育医疗等用途,按照上述规定也不得抵押。

《城市房地产抵押管理办法》由建设部1997年颁布,2001年修订后重新颁布,在法律层级上属于部门规章,法律效力不高,其效力低于法律。《物权法》于2007年颁布,其第178条规定:“担保法与本法的规定不一致的,适用本法。”《担保法》作为基本法,其效力远高于作为部门规章的《城市房地产抵押管理办法》,但《担保法》在此规定上也必须以《物权法》为准。所以对于这一问题的处理,应当适用《物权法》。

《物权法》第184条第3款和《担保法》第37条第3款规定的内容是一致的,都规定的是“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押”。对于该条款的理解,笔者认为,这指的是学校医疗机构等单位自身对教育医疗等公益设施拥有所有权,在此情况下,学校医疗机构等单位不得把自己拥有所有权的教育医疗等公益设施用于抵押融资。只有这样理解,才符合法律的文义解释,即从法律条文的字面意义来说明法律规定的含义。而且,按照法律冲突适用的基本规则,上位法优于下位法,新法优于旧法。显然,2001年建设部重新颁布的《城市房地产抵押管理办法》无论从法律位阶、颁布时间方面考量,其效力是低于《物权法》的,那么,对于同一问题的规定存在冲突的,应当以《物权法》的规定为准。

既然《物权法》第184条第3款规定的“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押”,指的是学校医疗机构等单位不得把自己拥有所有权的教育医疗等公益设施用于抵押融资,那么,企业等民事主体将不动产出租给民办学校或私立医疗机构办学办医后,作为承租人的民办学校和私立医疗机构并未取得这些不动产的所有权,不动产所有权仍属作为出租方的企业等民事主体。因而,企业等民事主体是可以用这些已出租的不动产办理抵押的。

当然,企业等民事主体将不动产出租给民办学校或私立医疗机构办学办医后又用于抵押融资,如果抵押失败了,也会涉及不动产所有权的转移,那么是否会影响到办学办医的公益性呢?笔者认为,这属于“先租赁、后抵押”情形,现行法律对此是有所限制的。

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第65条规定:“抵押人将已出租的财产抵押的,抵押权实现后,租赁合同在有效期内对抵押物的受让人继续有效。”《物权法》第190条规定:“订立抵押合同前抵押财产已出租的,原租赁关系不受该抵押权的影响。”即,企业等民事主体将不动产出租给民办学校或私立医疗机构办学办医后又用于抵押融资,如果抵押失败,涉及不动产所有权转移的,并不影响先前租赁合同的效力。在租赁合同有效期内,受让人不得解除先前的租赁合同,也不得任意调整租金和租期。因此,作为承租人的民办学校和私立医疗机构的办学办医并不会受到影响,社会公共利益也并未受到损害。

而且,按照《合同法》第230条的规定,“出租人出卖租赁房屋的,应当在出卖之前的合理期限内通知承租人,承租人享有以同等条件优先购买的权利”。即当抵押权实现涉及租赁不动产所有权转让时,在同等条件下,作为承租人的民办学校和私立医疗机构还享有优先购买权。

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